中山市五桂山生态保护区

发自中山、珠海

“实施新的生态补偿政策后，今年生态公益林补偿金已经到位了，比去年增加了近一倍。”7月16日，中山市五桂山区办事处农社局的古润辉高兴地告诉记者——这笔资金七成以上将直接打到各户村民的账户里。

去年，中山市发出《关于进一步完善生态补偿机制工作的实施意见》，成为全省首个制定纵横结合、统筹型生态补偿政策的地级市。所谓生态补偿的横向，是指补偿资金由同级地方政府间转移支付，纵向则是指由上级政府统筹后转移。因为需协调地区间利益，横向生态补偿历来是推广的难点。与中山相邻的珠海，首设地方生态保护补偿专项资金，由全市统筹，对饮用水源等重点生态保护区实施生态补偿的精准发力，当中也设置了横向上各区（功能区）财政对补偿资金的分摊。今年，广州把制定流溪河流域生态保护补偿方案列入市政府年度重大行政决策事项，该方案将成为广州首个出台的生态补偿制度。

省环保部门专家告诉记者，我省多年来已依托财政转移支付和各种专项扶持资金，建立起以纵向补偿为主的具有广东特色的生态补偿机制。而各地市因地制宜，引入横向手段完善生态补偿机制，是促进可持续发展和生态文明建设的创新举措。

中山

镇区为邻居生态“买单”

五桂山被誉为中山的市肺，从2005年起被全境纳入生态保护区。记者近日走访看见，大片的林地郁郁葱葱，远处层峦叠嶂，波光粼粼的绿水镶嵌其中。然而，美景背后却是当地村镇长期为保护生态而牺牲经济发展：这里工业几乎绝迹，连旅游开发也严格限制。

发展受限，保护也要付出成本。如管护林地要修建防火通道，聘请护林员；对水源区附近的养猪户政府要赔付五六百万元的迁养费。

今年，五桂山省、市生态公益林补偿共约720万元，每亩补偿额从去年的44元，增加到80元。不久之后，耕地的补偿金也将陆续到位。

增加的补偿资金从何而来？

据今年的生态补偿资金筹集方案，中山市采取“市财政主导，镇区财政支持”纵横向相结合的资金筹集模式。纵向，指市、镇（区）财政按比例分担生态补偿资金；横向，指各镇区根据其生态补偿责任支付资金上缴市财政，通过市财政统筹，将生态补偿资金划拨到各镇区，从而实现镇区间的横向转移支付。

中山的横向转移支付机制设计了区域综合平衡系数，其中生态公益林和农田面积小于责任面积的镇区要根据其缺口面积的大小缴纳生态补偿资金。由此算出，经济相对发达的11个镇区，向生态保护压力较大的13镇区横向转移，其中五桂山以全市各镇区中最大的生态公益林面积，纳入受补偿镇区之列。

有别于以往以公益林、基本农田为补偿对象的单一要素生态补偿，有了生态补偿镇区的横向“贡献”，中山此次补偿方案将基本农田扩充为耕地，将各镇区的公益林和耕地面积两者结合，综合计算生态补偿资金。

以2015年为例，全市生态补偿资金约1.042亿元，其中省财政补贴1418.7万元，市财政负担4851.3万元，用于横向转移的镇区财政负担约4153.4万元。

珠海

分摊资金支持水源保护

如果说中山补偿与被补偿的镇区数量大体相当，那么珠海则对准生态保护的关键部位实施精准扶持。

 “现在每年镇账户上多了2800万元的生态补偿专项资金，我们可以用这些钱来改善民生，提高村集体的收入，实在太好了！”珠海市斗门区莲洲镇相关负责人对生态补偿机制竖起了大拇指。

根据去年出台的《珠海市财政生态保护转移支付办法》和《莲洲镇生态保护补偿财政转移支付方案》，珠海从市、区两级财政筹集资金，通过转移支付对因实施生态保护而造成经济发展受限的地区给予适当补偿，补偿项目包括饮用水源保护区、基本农田保护区、生态保护区域公共服务保障能力等三项。

虽然补偿资金主要投向斗门区，但珠海的此次生态补偿也引入了横向的做法。“莲洲镇为了完成全市的生态保护任务牺牲了工业发展，各区应该承担生态补偿的责任。”据介绍，此前对斗门区的转移支付资金皆由市财政出资，此次新增了各区（功能区）财政的责任，而出资额则是根据各区（功能区）的财力状况按比例分摊。

这样，已设立珠海一、二级饮用水源保护区的斗门区每年将获得5000万元的专项扶持资金，而莲洲镇生态补偿专项资金就达到2847万元，其中用于弥补基本民生支出的补偿性部分由除斗门外全市各区（功能区）共担，达到1837万元，而激励性部分约1000万元则由市本级财政负责。

难点

补偿双方权责如何平衡？

无论是中山的“多对多”，还是珠海的“多对单”横向补偿，如何平衡补偿双方的权责关系，使得补偿机制平稳实施，成为地方政府着力破解的难点。

中山市环保局相关负责人告诉记者，在去年初市委提出探索建立生态补偿横向转移支付机制后，市环保局牵头向各镇区征求了4轮意见，反复协商，“现在大家都提高了环保意识，但要落实到行动上，要掏钱出来，肯定思想上还是要逐渐适应。所以，我们制定了三年内逐年提高标准的方案，让镇区逐渐看到效果后，能够慢慢接受。”

另一方面，受补偿的部分镇区对于扩大生态补偿范围和提高标准也提出迫切要求，根据问卷调查，新的补偿标准距受补镇区政府和民众的意愿值仍有每亩100多元的差距。一些镇区还提出要求将生态补偿的范围覆盖到饮用水水源地保护区、垃圾处理厂、污水处理厂等重要集中式环保设施周围。

珠海则通过创新生态保护考核，使得受补偿区域既享受资金帮扶的权利，也要承担生态功能保持的义务。考核的指标包括：生态补偿资金使用绩效情况，森林覆盖率、森林积蓄量，镇村垃圾收集运输情况，土壤有机质含量，农产品检验合格率，城镇生活污水处理情况，基本农田保护情况，饮用水源保护区达标情况，以及主要农业源污染物总量减排完成率9个方面。市财政局将根据各部门汇总的考核得分情况，计算安排生态补偿资金。

“这种做法避免了过去‘为了保护而保护、为了补偿而补偿’的误区。”在北京大学环境科学与工程学院副院长王奇看来，珠海通过引入激励性资金，引导受补偿区域发展生态农业、生态旅游业等产业，使得当地在保护环境的同时，充分利用生态资产获得一定的经济利益，有利于激发农村经济发展的内生动力。